昨天，導報報道鼓浪嶼被指管理水平過低，和國內外的景區(qū)、世界遺產地相距甚遠的現狀，引起讀者、廈門市民的共鳴。

“看了痛心、糾心，又憂心。”廈門政協(xié)副巡視員盧怡恬說。包括專家和市民在內的普遍共識是，鼓浪嶼管理不力的根源在于社區(qū)和景區(qū)管理的“二元體制”——— “兩個婆家”，一個是鼓浪嶼管委會，一個是街道辦。

千言萬語，一切都是為了鼓浪嶼好。廈門的鼓浪嶼，中國的鼓浪嶼，世界的鼓浪嶼。

追溯 以前管得“杠杠”的

“以前鼓浪嶼管得可好了，用東北話叫‘杠杠的’。”昨天，廈門市民陳先生告訴導報記者，這一點，只要是老廈門人都知道。

市人大常委、民盟廈門市委副主委朱獎懷，年少時在鼓浪嶼上求學。他記得，上個世紀鼓浪嶼的生活環(huán)境、社會治安、社會管理、公共服務，在相當長的時間里一直都是最好的，很多人削尖腦袋想要搬進鼓浪嶼。

據了解，鼓浪嶼在解放前有10萬人，到了上世紀五六十年代，也容納了3萬-4萬人，社會架構完備，管理井井有條。

從鼓浪嶼上走出了濟濟人才，除音樂、文學人才外，導報記者稍作統(tǒng)計發(fā)現，從鼓浪嶼走出去的正廳級干部就是個不小的數字。在很多人看來，人文是鼓浪嶼的“魂”，可上升為非物質文化遺產。

那么，鼓浪嶼從什么時候起就日趨“沒落”呢？幾天前廈門社會科學院青年學者詹朝霞分析時言明，根源在于對鼓浪嶼的“身份”認知有誤，想要發(fā)展景區(qū)、做大旅游，卻忽略了它人文社區(qū)的本質。

最終的行政變化，是2003年鼓浪嶼撤區(qū)，廈門市成立鼓浪嶼-萬石山風景名勝區(qū)管理委員會，鼓浪嶼向旅游景區(qū)發(fā)力。自此，鼓浪嶼逐漸走向了“二元體制”。

反差 好經驗幫不上忙

如今，諸多廈門好經驗，在鼓浪嶼上“難覓芳蹤”。

以鼓浪嶼城管水平來說，目前仍然相對滯后。鼓浪嶼行政綜合執(zhí)法大隊除了日常的巡查、勸導、取締外，設置了7個執(zhí)勤點（目前并為6個），派城管協(xié)查員駐點檢查。

然而在商業(yè)最集中的龍頭路，即便在海底世界旁有一個城管執(zhí)勤點，多次抗法或沖突也大多發(fā)生于此。為了達到街面干凈整治、沒有擺攤的局面，全靠協(xié)查員一直站在路上，目不轉睛盯著路面。

島上其它地方也是一樣，主要靠城管隊員或協(xié)查員用眼睛發(fā)現，城管一來，攤販像潮水退去，城管一走，攤販像潮水上岸。

相比之下，早在2010年，思明城管就建設了 “數字化城管系統(tǒng)”，設有一個指揮中心，1000多個遍布全區(qū)的電子視頻監(jiān)控，城管隊員手上握有“城管通”，基層中隊有指揮終端，可及時發(fā)現、快速出動。

自思明區(qū)以后，其它區(qū)也在建設“數字化城管”，但沒有鼓浪嶼。

市政協(xié)特邀研究員沈松寶一針見血說，對于臟亂差現象，廈門有引以為豪的管理經“門前三包”，在鼓浪嶼上也沒有落實。

“門前三包”是全國聞名的“廈門經驗”，1981年在創(chuàng)建中山路時發(fā)明，包秩序、包綠化和包衛(wèi)生。28年后，它變成“市容環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)”。

導報記者屢次上鼓浪嶼調查，“門前三包”沒了，一位城管隊員告訴導報記者，一些店家的門前區(qū)域，被用來出租給了攤販。怎能不亂？

根源 “二元體制”束縛管理

到底是什么阻礙鼓浪嶼提升管理水平？眾多學者、專家的一致分析，就連普通民眾的大多指向，管理不力的根源在于“二元體制”。

2003年，鼓浪嶼撤區(qū)設管委會，在朱獎懷眼里，這既是偏向景區(qū)發(fā)展的肇始，也是“二元體制”的發(fā)端。

“二元體制”的表現是“兩個婆家”。一個“婆家”為鼓浪嶼管委會，一個“婆家”是思明區(qū)政府及其下轄的鼓浪嶼街道辦。鼓浪嶼的管委會屬副廳級，和思明區(qū)政府平級，雖高于鼓浪嶼街道辦但管不了它。

“雙頭管理”造成管理不清。鼓浪嶼的景區(qū)歸管委會管，社區(qū)歸街道辦管，“這就變得混亂，社區(qū)和景區(qū)是‘你中有我，我中有你’，是不能截然分開，卻要不同的部門來管。”市政協(xié)副巡視員盧怡恬分析。

任何管理和執(zhí)法，最終都是人對人。“瓜分”鼓浪嶼利益蛋糕的利益群體，大多住在島上，屬社區(qū)人，歸街道辦管；當這些走上街頭擺攤，在家違建，則歸管委會下的鼓浪嶼城管負責。管理被人為割裂。

“二元體制”直接影響治理，歷次整治行動往往由管委會“協(xié)調”派出所、工商、衛(wèi)生等部門。“協(xié)調力度肯定沒有管的力度大。”專家指出。

“自從鼓浪嶼撤區(qū)之后，一系列問題就出現了。”朱獎懷舉例，職能部門管理不到位、管理缺位、推諉扯皮，鼓浪嶼人口結構越來越復雜，街道辦不能插手管，管委會也沒辦法協(xié)調。

突破 人大立法要求統(tǒng)一管理

時至今日，鼓浪嶼的“二元體制”依然沒有理順。

早在兩年多以前，鼓浪嶼體制問題引起廈門市委、市政府、人大、政協(xié)的高度重視。2011年廈門“兩會”，鼓浪嶼的“二元體制”成代表和委員的熱議焦點，并被政協(xié)委員寫成提案。

更早之前，時任全國政協(xié)委員的莊威指出，鼓浪嶼管委會“先天不足”，不具備政府職能，不是執(zhí)法主體，沒有行政執(zhí)法權，所以，遇到土地、規(guī)劃、房屋拆遷、社會治安等問題，就只能靠“協(xié)調”，由思明區(qū)解決，景區(qū)管理效率低、成本高。

最終，鼓浪嶼的“二元體制”被以立法的形式，要求改變。市人大常委會審議通過的《鼓浪嶼文化遺產保護條例》，將整個鼓浪嶼列為文化遺產核心區(qū)，要求市政府應當加強對鼓浪嶼文化遺產保護工作的領導，建立統(tǒng)一、高效的管理機構，負責對鼓浪嶼文化遺產的保護和統(tǒng)一管理。

同時，該條例要求市政府應當確定文化遺產保護機構的職責及其與其他有關部門和單位的工作關系。

然而該條例從今年1月1日起施行，截至目前“統(tǒng)一管理”仍然沒有在體制上得到落實。

呼吁 嚴格依法，變革體制

“既然有法可依，當務之急，是要執(zhí)行法規(guī)要求。”昨天，市人大常委、民盟廈門市委副主委朱獎懷指出。

幾位專家認為，“二元體制”的背后，透露的正是對鼓浪嶼“身位”定位的糾結———鼓浪嶼如果是景區(qū)，那就由管委會統(tǒng)管；鼓浪嶼如果是社區(qū)，那就由思明區(qū)政府統(tǒng)管。

顯然，“鼓浪嶼風華絕代的時間點已經過去，再也不可能回到從前的鼓浪嶼”（廈門社科院詹朝霞語）。詹朝霞認為，要復興鼓浪嶼，必須回到鼓浪嶼的本質“人文社區(qū)”，兼容人文社區(qū)與景區(qū)。

多方共識，拯救鼓浪嶼要借著文化遺產保護之機，在世人矚目之下，在法規(guī)的保駕護航之下，讓鼓浪嶼向人文回歸，別讓景區(qū)發(fā)展誤入歧途。

朱獎懷詮釋，從現狀來看，作為風景名勝區(qū)、國家級5A旅游區(qū)，鼓浪嶼的旅游功能是不爭事實，但是，鼓浪嶼不是一個簡單的景區(qū)，而是由“自然景觀+人文景觀+人”三位一體構成。在此形勢之下，更需要有統(tǒng)一的管理機構，既管景區(qū)，又管社區(qū)事務。

“二元體制”的存在，構成對鼓浪嶼復興的阻礙。朱獎懷補充，鼓浪嶼的財務機制亦要改革，不能倚重于商業(yè)稅收和景區(qū)收入，否則會造成商業(yè)不斷擴大，而嚴格改為“收支兩條線”，每年做預算，就不會緊盯商業(yè)。

市政協(xié)副巡視員盧怡恬建議，鼓浪嶼可從此番國務院機構改革中汲取智慧，改革體制機制，并在運作過程中不斷完善。

外地樣本 泰山和西湖是這么管

對比鼓浪嶼，坐落在泰山腳下的泰山景區(qū)管理委員會，非常完備。它是行使管理泰山景區(qū)的專門機構，在鼓浪嶼上只有派駐點的衛(wèi)生、環(huán)保部門，在泰山管委會里，則內設了衛(wèi)生環(huán)保局。

鼓浪嶼上有鼓浪嶼工商所和鼓浪嶼派出所，分別歸思明工商和思明公安管；但在泰山管委會，下屬就有景區(qū)工商分局、森林公安分局。

西湖也是如此。西湖風景名勝區(qū)管委會下有文化局、財政局、風景管理局（環(huán)保局）、文物處、旅游商貿局、杭州衛(wèi)生局西湖分局、景區(qū)公安分局等，還受委托管理西湖風景名勝區(qū)區(qū)域內的街道。