●簡政放權(quán)進入“深水區(qū)”觸及到監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后的深層次矛盾。當前，監(jiān)管轉(zhuǎn)型面臨的問題相當突出，需要“啃硬骨頭”。

●金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型處于重要歷史關(guān)節(jié)點。無論是提振經(jīng)濟信心，還是加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，都有賴于一個健康、穩(wěn)定的資本市場，需要形成標本兼治的改革行動方案。

●適應消費需求升級大趨勢，盡快在強化消費市場監(jiān)管等方面取得重大突破，以形成釋放內(nèi)需重要保障，是監(jiān)管轉(zhuǎn)型的重中之重。

●監(jiān)管轉(zhuǎn)型觸及到深層次的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，建議充分考慮監(jiān)管轉(zhuǎn)型的迫切性、現(xiàn)實性，盡快調(diào)整優(yōu)化市場監(jiān)管機構(gòu)，形成有效性的體制保障。

以簡政放權(quán)為重點的政府改革是本屆政府的最大亮點，其在釋放改革活力、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、應對經(jīng)濟下行壓力中發(fā)揮了重要作用。但從近年來食品藥品監(jiān)管問題與近期股票市場的異常波動看出，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于簡政放權(quán)改革進程，與擴大內(nèi)需、拉動消費的現(xiàn)實需求和廣大社會成員的期盼有著明顯差距?？偟目?，監(jiān)管還處于相當被動的狀態(tài)，并成為簡政放權(quán)縱深發(fā)展的“最大短板”。

總的建議是：以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點深化簡政放權(quán)改革，為全面激發(fā)市場活力、釋放內(nèi)需潛力、推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

一、把監(jiān)管轉(zhuǎn)型作為深化簡政放權(quán)的重點

簡政放權(quán)進入“深水區(qū)”觸及到監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后的深層次矛盾。當前，監(jiān)管轉(zhuǎn)型面臨著的問題相當突出，需要“啃硬骨頭”。

1、監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后的矛盾問題突出。最近的股市異常波動和天津爆炸事故，從不同側(cè)面暴露了監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后的問題：監(jiān)管理念變革滯后具有普遍性；監(jiān)管體制改革尚未破題，監(jiān)管的漏洞比較多；監(jiān)管方式比較陳舊，社會參與監(jiān)管嚴重不到位；監(jiān)管立法滯后。

2、監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后掣肘簡政放權(quán)改革。雖然行政審批權(quán)下放仍有很大空間，但由于監(jiān)管轉(zhuǎn)型不到位，擔心“一放就亂”成為政府部門進一步下放權(quán)力的主要顧慮。當前的一個突出問題是，“誰審批、誰監(jiān)管”的傳統(tǒng)思維方式，在實踐中往往演變成了“不審批就不用監(jiān)管”、“要監(jiān)管就要審批”。就是說，不把事前審批與事中事后監(jiān)管嚴格區(qū)分開來，并形成事中事后為主的監(jiān)管體制，簡政放權(quán)改革很難向縱深推進。

3、以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點形成深化簡政放權(quán)的現(xiàn)實路徑。建議把監(jiān)管轉(zhuǎn)型作為深化簡政放權(quán)改革的主攻方向，對現(xiàn)有監(jiān)管體制進行總體設(shè)計和系統(tǒng)性重構(gòu)，以此帶動“含金量”更高、社會受益面更廣、帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級更直接的行政權(quán)力下放。

二、以監(jiān)管轉(zhuǎn)型破題“放管結(jié)合”

“放管結(jié)合”的目標在于全面激發(fā)市場活力、企業(yè)活力，主要矛盾在于監(jiān)管要跟上。近兩年，盡管確立了“放管結(jié)合”的改革思路，強調(diào)加強事中事后監(jiān)管，但由于監(jiān)管體制改革尚未破題，實踐中如何“放管結(jié)合”尚未取得重要進展。

4、完善包括專業(yè)性監(jiān)管和綜合性監(jiān)管在內(nèi)的監(jiān)管體系，實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管嚴格分開。建議盡快形成完善監(jiān)管職責體系的具體方案，為政府部門深化簡政放權(quán)創(chuàng)造條件。

（1）完善專業(yè)性監(jiān)管。專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)不再行使審批權(quán)，例如中國證監(jiān)會。未來資本市場實行注冊制，限期取消行政審批事項，成為專業(yè)監(jiān)管部門。

（2）完善綜合性監(jiān)管。更多領(lǐng)域采取綜合性監(jiān)管，形成寬職能的監(jiān)管隊伍。在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

（3）行政審批與監(jiān)管分離。一些需要保留審批事項的部門，應當成為科學規(guī)范、有效的審批部門，行政審批與市場監(jiān)管在機構(gòu)上嚴格分開。

5、推行法人承諾制，形成以企業(yè)信用為基礎(chǔ)的事后監(jiān)管。對必須保留審批的事項，由監(jiān)管部門向申請企業(yè)提供責任承諾書和審批要件清單，企業(yè)法人簽署對材料真實性負責和對虛假材料承擔責任的法人承諾書后，審批部門可當場或當天發(fā)放批件和許可證。事后，監(jiān)管部門在規(guī)定時間內(nèi)組織現(xiàn)場核查，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)造假，再對其進行嚴厲懲處。

6、全面實施企業(yè)自主登記制度。建議在實行“三證合一”、“一證一碼”的基礎(chǔ)上，1-2年內(nèi)實施企業(yè)自主登記制度，建立全國范圍內(nèi)企業(yè)自主登記注冊網(wǎng)絡(luò)平臺。建議鼓勵支持有條件的地方組織試點。

7、適時取消企業(yè)一般投資項目備案制。為避免備案制轉(zhuǎn)化為變相審批，建議除政府和國有企業(yè)投資之外，企業(yè)一般投資項目一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，不再需要備案；民營企業(yè)投資，如不涉及公共資源，不再實施招投標。

三、推動金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型是當務(wù)之急

金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型處于重要歷史關(guān)節(jié)點。無論是提振經(jīng)濟信心，還是加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，都有賴于一個健康、穩(wěn)定的資本市場。這就需要以規(guī)范、穩(wěn)定資本市場為重點，形成標本兼治的改革行動方案。

8、金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型處于重要歷史關(guān)節(jié)點，穩(wěn)定資本市場牽動影響全局。這次股市異常波動中，場外配資、融資融券、股指期貨等在非理性助漲助跌中扮演了重要角色。應當說，金融創(chuàng)新倒逼金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型的特點十分突出。當前，穩(wěn)定資本市場不僅牽動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，還涉及到社會穩(wěn)定。建議以穩(wěn)定資本市場為首要任務(wù)，在破題金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型上邁出實質(zhì)性步伐。

9、盡快出臺“資本市場政策托底”的一攬子的救市方案。當前“資本市場政策托底”出臺了不少政策，但這些政策仍需要進一步完善，并形成制度化的安排。

（1）確定資本市場干預的底線。例如：承諾在股指低于某臨界點時，監(jiān)管部門要進行強力干預，給市場以穩(wěn)定的預期。

（2）形成強有力的資本市場應急機制。形成財政與貨幣政策的聯(lián)動機制，形成包括監(jiān)管部門在內(nèi)多部門穩(wěn)定資本市場的合力。

（3）加快推出提振資本市場信心的重大改革方案。如服務(wù)業(yè)市場開放、結(jié)構(gòu)性減稅、國有企業(yè)混合所有制改革等方案，形成資本市場的實質(zhì)性利好。

（4）以中國證券金融股份有限公司為主體形成制度化的籌資機制?！白C金公司”在穩(wěn)定股市中發(fā)揮了重要作用，但在危機應對上并不專業(yè)。建議形成不以盈利為目的、專業(yè)化、規(guī)范化管理的國家資本市場平準基金。

10、以上市公司強制分紅為重點，建立以保護投資者權(quán)益為導向的資本市場監(jiān)管體制。改變資本市場監(jiān)管重籌資功能、輕投資者保護功能的傳統(tǒng)監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，形成上市公司對投資者負責的制度約束。

（1）建立強制性分紅機制，形成長期不分紅上市公司的退市機制。

（2）建立和完善針對上市公司的中小投資者集體訴訟制度。

（3）提高證券業(yè)違法犯罪處罰力度，形成引導價值投資、遏制過度投機的長效機制。

11、以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為起點，形成金融混業(yè)監(jiān)管的新體制。此次股市異常波動涉及到場外配資、股權(quán)質(zhì)押貸款、傘形信托等的清理和整頓，這表明穩(wěn)定資本市場已不僅僅局限于證券業(yè)，還需要銀行業(yè)、保險業(yè)相關(guān)監(jiān)管部門的通力配合。建議加快完善“一行三會”協(xié)調(diào)機制，盡快形成混業(yè)監(jiān)管的制度性、機制性安排。

四、以監(jiān)管轉(zhuǎn)型釋放內(nèi)需潛力

適應全社會消費需求升級的大趨勢，盡快在強化消費市場監(jiān)管、服務(wù)業(yè)市場監(jiān)管和壟斷行業(yè)監(jiān)管方面取得重大突破，以形成釋放內(nèi)需的重要保障，這是監(jiān)管轉(zhuǎn)型的重中之重。

12、監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后制約內(nèi)需大市場潛力的釋放。當前，國內(nèi)消費需求低迷有一個收入問題，但更有消費品市場監(jiān)管不到位的突出矛盾：不少消費者寧愿購買高價洋奶粉也不愿意消費價格低廉的國產(chǎn)奶粉；隨著服務(wù)型消費全面快速增長，服務(wù)業(yè)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)比較集中的一個領(lǐng)域，但與工業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管相比，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域尚未形成有效的監(jiān)管標準。

13、以建立溯源體系為重點加快消費品市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型。上世紀90年代以來，美國、歐盟、日本等逐步引入了消費品全程標識追溯系統(tǒng)。目前國內(nèi)產(chǎn)品溯源技術(shù)在食品、藥品、化妝品、保健品、農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域開始推行，但產(chǎn)品溯源標準參差不齊，而且主要由企業(yè)主導，難以真正獲得消費者信賴。建議由質(zhì)監(jiān)部門牽頭，建立國家層面權(quán)威的第三方消費品溯源平臺，形成統(tǒng)一標準，實現(xiàn)全程溯源，保證溯源數(shù)據(jù)信息的真實性和完整性。

14、盡快形成服務(wù)業(yè)市場監(jiān)管標準體系。從國際經(jīng)驗看，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管過度會阻礙創(chuàng)新，監(jiān)管不到位會導致企業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”，關(guān)鍵問題是監(jiān)管要有科學的標準。建議從發(fā)展勢頭快、創(chuàng)新速度快、容易出問題的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域入手建立監(jiān)管標準：在生活性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域重點加快健康、教育、文化、電信等監(jiān)管標準建設(shè)，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域重點加快互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)、研發(fā)、設(shè)計等監(jiān)管標準建設(shè)。

五、以大數(shù)據(jù)為重點創(chuàng)新監(jiān)管方式

大數(shù)據(jù)時代為實施有效的監(jiān)管提供了重要的技術(shù)基礎(chǔ)，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管方式，成為降低監(jiān)管中的人力物力成本、提高監(jiān)管效能的重大任務(wù)。

15、建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)管部門信息共享。建議盡快從國家層面形成大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺的實施方案。

（1）盡快建立全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，消除部門間信息壁壘，實現(xiàn)監(jiān)管信息共享。

（2）推動監(jiān)管事項全覆蓋，建立實時監(jiān)管機制。

（3）啟用市場主體信用信息公示系統(tǒng)，工商登記及監(jiān)管信息可通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開。

（4）充分運用大數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)企業(yè)信用信息互聯(lián)共享，形成聯(lián)合懲戒機制，實現(xiàn)失信企業(yè)“一處違法、處處受限”。

16、以專業(yè)化、技術(shù)化、標準化為重點創(chuàng)新監(jiān)管方式。建議從我國國情出發(fā)，認真研究借鑒發(fā)達國家在這方面的成熟做法。

（1）逐步建立全國統(tǒng)一的信用標準規(guī)范體系，形成統(tǒng)一社會代碼制度，以組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)對法人和其他組織進行身份標識，實現(xiàn)機構(gòu)信用體系全覆蓋。

（2）打造包括政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信等在內(nèi)的社會信用體系，實現(xiàn)社會信用體系與國際慣例接軌。

（3）形成精準打擊的信息化監(jiān)管模式，形成協(xié)調(diào)監(jiān)管、隨機抽查、經(jīng)營者異常名錄、“黑名單”等現(xiàn)代化監(jiān)管方式。

（4）推動監(jiān)管隊伍專業(yè)化，在監(jiān)管機構(gòu)率先推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，突出專業(yè)技術(shù)職級在確定干部工資、福利等方面的作用。

17、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會的自律作用。近年來消費安全問題頻發(fā)，不僅反映了政府市場監(jiān)管職能的缺位，同時也反映了行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴重缺失。改革開放以來，雖然各行各業(yè)形成了數(shù)量眾多的中介組織，但這些中介組織大多是行政機構(gòu)的附屬物，缺乏應有的獨立性，由此使其在維護市場公平競爭中的作用十分有限。

（1）與政府簡政放權(quán)的改革相配套，摸清“紅頂中介”的家底，加快推動現(xiàn)有商會、行業(yè)協(xié)會的“政會分開”、去行政化。

（2）支持各個行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類商會、行業(yè)協(xié)會，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能，使其在行業(yè)自律、社會監(jiān)督上有職有權(quán)。

（3）推行“一業(yè)多會”，形成有效的競爭機制，及時淘汰缺乏行業(yè)自律的商會、行業(yè)協(xié)會。

（4）盡快修改相關(guān)法律，對行業(yè)組織的專業(yè)性、獨立性、治理框架作出規(guī)范，通過建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，形成自己的社會責任擔當。

18、調(diào)動包括社會公眾、媒體等多方面的力量加強市場監(jiān)管。在政府“唱獨角戲”的條件下，即使給監(jiān)管部門大量增加經(jīng)費和編制，也很難全面解決監(jiān)管中的矛盾與問題，出路在于調(diào)動多方力量，尤其是社會力量，形成全社會的監(jiān)管合力，構(gòu)建多元監(jiān)管體系。

（1）建立健全企業(yè)信用信息公示制度，及時發(fā)布信息，接受社會公共監(jiān)督。

（2）健全輿論監(jiān)督機制，允許媒體通過新聞報道、調(diào)查、評論等多種方式，對市場主體違法行為進行監(jiān)督。

（3）運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，支持公眾利用微信、即時通信工具等新媒體對市場主體進行監(jiān)督。

六、調(diào)整優(yōu)化市場監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)

監(jiān)管轉(zhuǎn)型不簡單是一個技術(shù)問題，它觸及到深層次的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。建議充分考慮監(jiān)管轉(zhuǎn)型的迫切性、現(xiàn)實性，以強化統(tǒng)一性、專業(yè)性、權(quán)威性為目標，盡快調(diào)整優(yōu)化市場監(jiān)管機構(gòu)，形成金融監(jiān)管、消費市場監(jiān)管、壟斷行業(yè)監(jiān)管有效性的體制保障。

19、盡快組建國家金融監(jiān)管總局。除了穩(wěn)定資本市場需要強化金融監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之外，隨著“互聯(lián)網(wǎng)金融”的創(chuàng)新層出不窮，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)之間相互滲透和交叉的趨勢不斷增強，對分業(yè)監(jiān)管模式提出現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從這次股市異常波動看，迫切需要整合銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會的職能，組建國家金融監(jiān)管總局，形成“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責、條塊結(jié)合”的金融監(jiān)管新體制。

20、盡快組建專司消費市場監(jiān)管的國家市場監(jiān)督管理總局?；ヂ?lián)網(wǎng)時代為建立涵蓋生產(chǎn)、流通、消費全過程的監(jiān)管體系提供了重要條件。當前，不少地方政府成立了綜合性的市場監(jiān)管局并取得較好的效果。建議盡快整合國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局的消費品安全監(jiān)管職能。這三個機構(gòu)作為國家市場監(jiān)督管理總局的執(zhí)行局，使其成為獨立性、專業(yè)化的消費品安全監(jiān)管機構(gòu)。

21、盡快建立統(tǒng)一的國家反壟斷局。我國自2007年《反壟斷法》出臺以來，反壟斷執(zhí)法工作在國務(wù)院反壟斷委員會領(lǐng)導下由商務(wù)部反壟斷局、國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查和反壟斷局、國家工商行政管理總局反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局三個機構(gòu)行使反壟斷職能。從反壟斷的執(zhí)法實踐看，由于三家反壟斷機構(gòu)調(diào)查及處罰難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使反壟斷的效果大打折扣。從反壟斷的執(zhí)法實踐看，統(tǒng)一反壟斷職能勢在必行。建議整合商務(wù)部反壟斷局、國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查和反壟斷局、國家工商行政管理總局的反壟斷執(zhí)法權(quán)，組建國家反壟斷局。

七、加快推進市場監(jiān)管法治化進程

從實踐看，以行政監(jiān)管為主的傳統(tǒng)市場監(jiān)管模式難以避免監(jiān)管的主觀性隨意性，難以形成專業(yè)化、技術(shù)化、標準化的現(xiàn)代化監(jiān)管模式，市場監(jiān)管走向法治化是大勢所趨。建議確立2020年基本形成法治化監(jiān)管框架的改革目標，對現(xiàn)有監(jiān)管體制進行系統(tǒng)性重構(gòu)。

22、加快市場監(jiān)管重要法律的立改廢釋。為使監(jiān)管轉(zhuǎn)型于法有據(jù)，建議以加快重點領(lǐng)域法律完善促進監(jiān)管領(lǐng)域改革。

（1）適應金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求，修改《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)管法》和《證券法》，形成混業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)范。

（2）研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》，強化市場監(jiān)管的權(quán)威性；修改《食品安全法》和《藥品管理法》，實行最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度。

（3）將反行政壟斷納入《反壟斷法》，對國有壟斷等相關(guān)監(jiān)管內(nèi)容進行清理、修改，使這些行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)公平競爭。

（4）以行政規(guī)章為依據(jù)的城管執(zhí)法越來越被動，盡快出臺《城市綜合管理法》，提高城市管理的權(quán)威性。

23、依法梳理和公布各級政府監(jiān)管權(quán)責清單。與各級政府出臺權(quán)責清單相適應，按照職權(quán)法定、高效便民、權(quán)責一致的要求，突出監(jiān)管權(quán)責清單公開透明。

（1）公布各級政府監(jiān)管權(quán)責清單，使每項監(jiān)管事項都能夠落實到具體的監(jiān)管部門。

（2）公布監(jiān)管部門權(quán)責清單，以公開化、透明化促進監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管、規(guī)范監(jiān)管程序。

（3）對于無法律依據(jù)的監(jiān)管部門一律取消，防止因過度監(jiān)管增加企業(yè)負擔和抑制市場活力。

24、依法規(guī)范監(jiān)管程序。要在各類市場監(jiān)管法律法規(guī)中對監(jiān)管程序進行明確界定和規(guī)范。由于我國沒有一部《行政程序法》，監(jiān)管程序缺乏上位法的依據(jù)，建議盡快制定出臺《行政程序法》，并將監(jiān)管程序的法律規(guī)范作為重要內(nèi)容之一，對政府監(jiān)管程序進行嚴格規(guī)范。